LE OSCURE COMPLESSITÀ DELLA (CONTRO)RIFORMA COSTITUZIONALE (seconda parte)

Nel corso di una lezione (aprile 2016) l’attuale Presidente del Senato Grasso ha affermato che le leggi italiane sono: “Troppe e scritte male”; e dopo aver ricordato che le leggi nascono dal rapporto politico fra governo e Parlamento e tra maggioranza e opposizione, ha auspicato una maggiore semplificazione (“Nonostante diversi tentativi, passati e in corso, resta un dato oggettivo, che l'Italia ha un numero di leggi in vigore quindici o venti volte superiore agli altri grandi Paesi europei, situazione che rende difficile al cittadino conoscere e comprendere le norme”) e una migliore qualità delle norme (anche attraverso un accurato lavoro di istruttoria nelle commissioni). Grasso ha concluso ricordando che “Una legge ben scritta non solo è più comprensibile, e quindi più efficace, ma è applicabile in maniera più uniforme, riducendo gli spazi interpretativi per chi deve attuarla”.

Alla luce di questa autorevole opinione, continuiamo a verificare la comprensibilità dell’attuale riforma costituzionale Renzi/Boschi; dopo aver analizzato nel precedente post l’art. 70 inerente il procedimento legislativo (vedere il post qui: http://appunticorsari.blogspot.it/2016/10/una-riforma-scritta-male-confusa-e.html#more) passiamo ora ad esaminare l’art. 55 che riguarda le “Funzioni delle Camere”.

L’articolo 55 della Costituzione del 1948 si sviluppa in due frasi per un totale di 31 parole, le frasi sono chiare e comprensibili e costruite in modo semplice (soggetto-verbo-complemento).

Quello nuovo, invece, ha 6 commi composti di 200 parole che si articolano in 8 frasi, la più lunga delle quali consta di 57 vocaboli. Riportiamo di seguito i due differenti testi dell’art. 55 perché indipendentemente dal loro contenuto (e dal giudizio critico che si può dare) si può cogliere immediatamente dalla loro lettura che il nuovo testo non semplifica, ma complica l’articolazione della funzione delle due Camere, se non altro perché “aggiunge” (senza modificare il vecchio articolo) ben 169 parole e 4 commi.

Art. 55 nel testo originario Costituzione del 1948:  “Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione”.

Art. 55 testo sottoposto a Referendum del 4/12/2016:

“Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Le leggi che stabiliscono le modalità di elezione delle Camere promuovono l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza.

Ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione.

La Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell'operato del Governo.

Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali ed esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Concorre all'esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabiliti dalla Costituzione, nonché all'esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l'Unione Europea. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea. Valuta le politiche pubbliche e l'attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l'impatto delle politiche dell'Unione Europea sui territori. Concorre a esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e a verificare l'attuazione delle leggi dello Stato.

Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione”.

Se facciamo una rapida analisi del nuovo art. 55 se ne scopre sia la complessità che la sua “oscurità”. Il primo comma è identico al precedente; il secondo comma sulle “pari opportunità” di genere è un “doppione” dell’art. 51 e del 7 comma dell’art. 117 della Costituzione; il terzo comma stabilisce che solo i deputati rappresentano la Nazione (originariamente previsto nell’art. 67 della Costituzione anche per i senatori); il sesto comma è identico: il Parlamento si riunisce in seduta comune per l’elezione del Presidente della Repubblica (art. 83 Cost.), per il suo giuramento (art. 91 Cost.), per l’eventuale sua messa in stato di accusa (art. 90 Cost.), per l’elezione di un terzo dei membri del Consiglio Superiore della Magistratura (art. 104 Cost.).

Il nuovo quarto comma dell’art. 55 Cost. attribuisce la titolarità del rapporto di fiducia con il Governo alla sola Camera dei deputati,  modificando l’art. 94 (che affidava alle due Camere la fiducia). Questa previsione rafforza il Governo perché riscuote una "fiducia" da una sola Camera, la quale verrà eletta con la legge elettorale Italicum che concede un premio di maggioranza del 55% alla lista vincente e che esprime il “capo" del Governo. Inoltre, il quarto comma introduce per la Camera l’esercizio della “funzione di indirizzo politico” ... una espressione simile a quella affidata dalla legge ai Consigli Comunali (sic!). Si tratta di un cambiamento sostanziale della funzione della Camera, poiché nell’ambito della funzione di indirizzo politico viene, in via generale, ricondotta la determinazione degli obiettivi di politica nazionale e gli strumenti per consentirne la piena realizzazione che si concretizzano attualmente negli istituti della mozione, della risoluzione, dell’ordine del giorno, i documenti conclusivi di indagini conoscitive, i pareri, le relazioni su specifici atti. Inoltre, occorre ricordare che nella Costituzione vigente, dell’indirizzo politico si trova menzione nell’art. 95 dove si prevede che il Presidente del Consiglio “mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri”.

Sulla funzione legislativa si rimanda all’analisi dell’art. 70; mentre su quella di “controllo dell’operato del Governo” occorre distinguere tra il “controllo politico in senso stretto”, che il nuovo testo costituzionale pone in capo alla sola Camera, titolare del rapporto di fiducia, e il “controllo in senso lato” che, alla luce delle funzioni richiamate dal nuovo art. 55 Cost., viene ricondotto alla titolarità di entrambi i rami del Parlamento.

Il nuovo quinto comma dell’art. 55 Cost. stabilisce che il Senato “rappresenta le istituzioni territoriali” e va messo in correlazione con il nuovo art. 57 Cost. in base al quale il Senato è composto da 95 senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali eletti dai Consigli regionali (oltre ai 5 senatori di nomina presidenziale e agli ex Presidenti della Repubblica).  I nuovi senatori hanno dunque un “doppio” incarico (ma come potranno farlo???) per svolgere comunque mansioni complesse quali il concorso all’esercizio della funzione legislativa (come stabilito dall’art. 70 Cost.).
Inoltre, occorre ricordare che le funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea (sono previste due volte!!!) ed erano svolte in precedenza dalle conferenze Stato/Regioni presiedute dal Capo del Governo (sic!).

Le restanti funzioni del nuovo Senato sono “misteriose”,  generiche e tutte ancora da precisare (forse dai nuovi regolamenti parlamentari) e riguardano:  la partecipazione alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea; la valutazione delle politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni; la verifica dell’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori; concorso all’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge; concorso alla verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato.

Si ricorda, altresì, che: • il nuovo articolo 70, ultimo comma, Cost. prevede che il Senato possa svolgere attività conoscitive, nonché formulare osservazioni su atti o documenti all’esame della Camera; • i nuovi articoli 120 e 126 Cost. attribuiscono al Senato la competenza all’espressione del parere ai fini, rispettivamente, dell’esercizio del potere sostitutivo del Governo (art. 120) e dello scioglimento del Consiglio regionale e della rimozione del Presidente della giunta regionale (art. 126).

Insomma, il nuovo testo dell’articolo 55 della Costituzione, in combinato disposto con altre modifiche recate dalla riforma (in particolare con l'art. 70 della Costituzione), sancisce un diverso assetto costituzionale, caratterizzato da un bicameralismo differenziato, in cui il Parlamento continua ad articolarsi in Camera dei deputati e Senato, ma i due organi hanno composizione e nomina diversa e funzioni in parte differenti.

E qui sta l’equivoco “ingannevole” della scheda referendaria nel punto in cui afferma per esempio: “il superamento del bicameralismo paritario”, poiché non c’è un vero e proprio “superamento”, ma solo una “differenziazione”, come ben evidenzia l’analisi condotta sull’art. 55 riformato.

Questa analisi evidenzia, altresì, la complessità e non la semplificazione relativamente alle funzioni delle due Camere; soprattutto emerge una “degradazione” del Senato in Camera secondaria sulla base di due demagogici criteri: a) la riduzione dei costi (non previsione della indennità e riduzione del numero dei senatori); b)  “l’appesantimento” dei processi decisionali (il “ping pong” della propaganda renziana); a cui non corrisponderà un miglioramento, semmai un peggioramento della funzione delle due Camere e della qualità della legislazione.

Inoltre, l’analisi del testo evidenzia il rischio di un equivoco relativo agli interessi che il nuovo Senato rappresenterà: non gli interessi delle popolazioni regionali o locali, ma gli interessi dei gruppi consiliari (dei loro componenti e dei partiti che rappresentano); una rappresentanza della “partitocrazia” rafforzata dalla previsione dell’art. 67 Cost. sull’assenza del “vincolo di mandato” e dal mantenimento dell’immunità anche per i nuovi senatori (art. 68 della Costituzione).

In conclusione, l’analisi testuale dell’art. 55 introdotto dalla riforma costituzionale Renzi/Boschi evidenzia tratti “oscuri” e una notevole complessità, ma non certamente una “semplificazione” … e allora, non si può che concordare con G. Carofiglio (2010) quando scrive che: “L'oscurità della scrittura è profondamente antidemocratica. Ed è una vera e propria patologia, quella che porta alla legge oscura”.

Euro Mazzi